Proyecto Técnico: Básico vs Ejecución. Notas jurisprudenciales

-Proyecto Técnico:

En primer lugar, destacar que debe tratarse de un «proyecto técnico» propiamente dicho, y no de un anteproyecto, memoria o similar, siempre dentro de su contenido y no de la nomenclatura utilizada.

Así lo ha dispuesto la jurisprudencia, como ejemplo la STS de fecha 21 de enero de 1992:

«(…) Para lograr ese conocimiento con la debida garantía se exige que cuando la licencia se refiera a “obras o instalaciones” la solicitud vaya acompañada de proyecto técnico» —art. 9.° 1.1.º del Reglamento de Servicios— En cuanto proyecto reflejará los datos que definen las obras en los aspectos mencionados y en cuanto «técnico» vendrá autorizado por el profesional adecuado que presta así la garantía de su formación. Precisamente por ello la licencia urbanística resulta ser un «acto en blanco» —Sentencias de 20 de febrero de 1987, 9 de mayo de 1990, etcétera—, cuyo contenido se integra por remisión al proyecto presentado con la instancia o por lo menos a la descripción de las obras contenidas en aquélla».

El proyecto es requisito «sine qua non», para el otorgamiento de la licencia, como así lo dispone la STSJ del País Vasco de fecha 21 de junio de 2016, rec. 394/2015:

«(…) Lo importante es concluir que no se otorgó licencia para la nueva construcción que se fue materializando, no está en cuestión que se avanzó en su construcción sin la previa existencia de licencia, además de que debemos ratificar, en relación con el planteamiento complementario que realiza la apelante, cuando alude al silencia administrativo, que en este caso, recordando que estamos en el ámbito urbanístico, no podía considerarse adquirida licencia por silencio administrativo, singularmente en relación con la solicitud de 3 de mayo de 2013, recibida en el Ayuntamiento el 8 de mayo, y la resolución de 4 de julio de 2013 que ordenó la suspensión de las obras de edificación, con requerimiento de presentar documentación relativa a las obras de edificación para proceder a la legalización siempre que fuera posible, y ello teniendo en cuenta que con la solicitud de mayo de 2013 no se aportó concreto proyecto técnico, presupuesto ineludible de todo acto de concesión de licencia, así como de la solicitud, recordando que la jurisprudencia identifica a las licencias de obras como actos en blanco en cuanto que se autoriza lo que incorpora el proyecto técnico soporte o la concreta descripción y precisión de las obras a ejecutar, no pudiéndose aquí considerar que así lo fuera en relación con esa petición tan singular que hemos referido cuando se alude a traslado de una construcción chabola preexistente en las inmediaciones, y en concreto la que hemos referido como autorizada en precario en 1995».

Para el otorgamiento de la licencia es suficiente el proyecto básico, eso sí, éste debe ser completo, para que la Administración pueda conocer con el suficiente detalle la actuación propuesta.

• STSJ de Galicia n.º 532/2019 de fecha 4 de noviembre 2019, rec. 4345/2018:

«(…) Pues bien, lo incompleto del proyecto básico hace, por una parte, que no pueda conocer la administración con el suficiente grado de detalle el objeto de la licencia para decidir sí se ajusta a la normativa de aplicación (Art. 195.4 de la LOUGA) y, por otra parte, la procedencia del requerimiento cuya falta de cumplimentación —al menos en aquellos extremos que se considera pertinente— determina que se hubiese producido el desistimiento de los recurrentes en su solicitud (con arreglo a la Art. 76 de la LPAC). Lo que determina el decaimiento de uno de los presupuestos en los que los recurrentes basan su reclamación, cual es que de no haber mediado la suspensión para la elaboración de un nuevo planeamiento el Concello tendría que haber otorgado la licencia para la construcción de dos edificios en su propiedad por reunir todos los parámetros que exigían las Normas Subsidiarias de 1978. Dado lo incompleto del proyecto básico presentado tal conclusión no es posible mantenerla, cuando el mismo no reúne la condición de tratarse de un proyecto básico completo que imponía en el número 3 del Art. 195 de la LOUGA».

-Proyecto básico vs Proyecto de ejecución:

El proyecto básico es suficiente para el otorgamiento de la licencia, y no es necesario su visado colegial, a diferencia de ser éste último, preceptivo en el proyecto de ejecución.

Respecto al contenido del proyecto básico, éste será «generalizado», siendo el proyecto de ejecución el desarrollo pormenorizado del anterior.

• STSJ de Galicia n.º 392/2015 de fecha 11 de junio de 2015, rec. 4131/2015:

«Tercero.— Es cierto que la Ley 5/1997 dispone en su artículo 287 que “1. Las ordenanzas y bandos no podrán contener preceptos contrarios a las leyes y a otras disposiciones generales de superior rango jerárquico”. (…) También que el, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, dispone en su artículo 55 que “En la esfera de su competencia, las Entidades locales podrán aprobar Ordenanzas y Reglamentos, y los Alcaldes dictar Bandos. En ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes”. Lo que ha de determinarse es si existe esa discordancia.

Con respecto al fondo del recurso, y como se dice en la sentencia de esta misma Sala y Sección de 12 de febrero de 2015, recurso 4495/2014, “La diferencia entre el proyecto básico y el proyecto de ejecución, hoy en día plasmada en el Código Técnico de la Edificación, es fruto de la creación jurisprudencial; y, aunque la aparición de la mencionada diferenciación de proyectos tuvo lugar con ocasión de una disposición que nada tiene que ver con las potestades urbanísticas actuadas en el acto administrativo impugnado, lo cierto es que la jurisprudencia ha entendido que el proyecto básico es suficiente para el otorgamiento de la licencia, pero este proyecto no ofrece cobertura suficiente a la ejecución de las obras, que requieren el proyecto de ejecución” (STS de 20 de junio de 2000, recurso de Casación núm. 5209/1996).

En la actualidad, el Código Técnico de la Edificación de 2006 (cuya normativa tiene carácter básico en virtud de lo dispuesto en su disposición final 1 ª), describe el “proyecto de edificación” que debe acompañar tanto a las obras de edificación de nueva construcción como a las intervenciones en edificaciones existentes, señalando que “describirá el edificio y definirá las obras de ejecución del mismo con el detalle suficiente para que puedan valorarse e interpretarse inequívocamente durante su ejecución” (apartado 1); pero, a continuación, señala que “A efectos de su tramitación administrativa, todo proyecto de edificación podrá desarrollarse en dos etapas: la fase de proyecto básico y la fase de proyecto de ejecución” (apartado 3), indicándose, además, las condiciones que debe cumplir cada una de estas fases del proyecto:

“a) El proyecto básico definirá las características generales de la obra y sus prestaciones mediante la adopción y justificación de soluciones concretas. Su contenido será suficiente para solicitar la licencia municipal de obras, las concesiones u otras autorizaciones administrativas, pero insuficiente para iniciar la construcción del edificio. Aunque su contenido no permita verificar todas las condiciones que exige el CTE, definirá las prestaciones que el edificio proyectado ha de proporcionar para cumplir las exigencias básicas y, en ningún caso, impedirá su cumplimiento; y

b) El proyecto de ejecución desarrollará el proyecto básico y definirá la obra en su totalidad sin que en él puedan rebajarse las prestaciones declaradas en el básico, ni alterarse los usos y condiciones bajo las que, en su caso, se otorgaron la licencia municipal de obras, las concesiones u otras autorizaciones administrativas, salvo en aspectos legalizables. El proyecto de ejecución incluirá los proyectos parciales u otros documentos técnicos que, en su caso, deban desarrollarlo o completarlo, los cuales se integrarán en el proyecto como documentos diferenciados bajo la coordinación del proyectista”.

El Código Técnico de la Edificación es muy expresivo y rotundo respecto al alcance del proyecto básico: “será suficiente para solicitar la licencia municipal de obras”. Pero plantea más dudas la expresión con que se encabeza el apartado: “Todo proyecto podrá desarrollarse en dos etapas”. La expresión “podrá” ha sido interpretada por el Juzgador de instancia como mera posibilidad (“tal norma básica no impone que a la solicitud de licencia municipal se acompañe un mero proyecto básico, sino que lo permite”), que no impide que la normativa municipal pueda contener una regulación que respete la norma básica, si bien con las exigencias de competencia y procedimiento que para la aprobación de las ordenanzas dispone la normativa local.

En definitiva, no existiendo normativa de desarrollo de la que con carácter básico establece el Código Técnico de la edificación, no puede imponerse a la interesada en obtener la licencia más exigencias que las que “a efectos de su tramitación administrativa” establece aquel, que dispone con claridad que el proyecto básico es suficiente para solicitar la licencia municipal de obras.

(…) De lo expuesto resulta cuál ha de ser el contenido obligatorio del proyecto básico, y aquello a que no es preciso que se extienda, al ser propio del proyecto de ejecución. En este mismo sentido se pronuncia el perito judicial, que está de acuerdo con el informe de la demandante conforme al cual la documentación exigida por el concello de Oleiros supera los contenidos mínimos del anexo 1 de la parte 1 del CTE para el proyecto básico. Para admitir la solicitud de otorgamiento de la licencia exige la ordenanza entregar toda la documentación en una sola fase cuando el código técnico de la edificación en el artículo 6 contempla dos fases, con el proyecto básico se definen las características generales de la obra y las prestaciones mediante la adopción y justificación de soluciones concretas, vale para solicitar la licencia de obras pero no para iniciar las obras, aunque su contenido no permite verificar todas las condiciones que exige el CTE, pero define las prestaciones que el edificio proyectado ha de proporcionar para cumplir las exigencias básicas y nunca impedirá su cumplimiento; y el contenido del proyecto que define la ordenanza se equipara a un proyecto de ejecución. Está de acuerdo además en cuestiones como la referente a que la exigencia de dimensionamiento en estructura e instalaciones conlleva cálculo. El contenido del proyecto excede del contenido exigido por la normativa expuesta. En conclusión, se exige en la Ordenanza recurrida la entrega de un único proyecto cuyo contenido se equipara a un proyecto de ejecución (…)».

En el mismo sentido que la anterior, la STSJ de Galicia n.º 81/2015 de fecha 12 de febrero de 2015, rec. 4495/2014.

• STSJ de Castilla y León n.º 1065/2001 de fecha 25 de junio de 2001:

«(…) Para la resolución de este recurso ha de señalarse, en primer lugar, que, si bien es posible adoptar la paralización de las obras en ausencia del proyecto de ejecución cuando la licencia ha sido concedida únicamente con el proyecto básico, también lo es que esto no sucede en este caso en que la entidad recurrente ya había presentado, en febrero de 1997, el proyecto de ejecución cuando se adoptó el acto aquí impugnado.

La cuestión estriba, no obstante, en si el proyecto de ejecución presentado era o no conforme con las previsiones del proyecto básico con el que se había concedido la licencia de obras, pues esto se niega en el acto impugnado. Pues bien, del informe pericial del Arquitecto señor A. L., al que antes se ha hecho referencia, resulta que las diferencias entre ambos proyectos “no supone que los mismos puedan catalogarse de distintos”, al conservar el programa básico y ser prácticamente idéntico el diseño arquitectónico. Ciertamente en el informe emitido por el Arquitecto Técnico del Servicio de Asistencia al Municipio de la Manipulación Provincial de Zamora de 3 de marzo de 1997, que consta en el expediente remitido, se señaló, en relación con el proyecto de ejecución presentado, que, por el grado de inclinación de la cubierta, la zona bajo cubierta podría destinarse “a ser habitable”, por lo que se considera que debería mantenerse la cubierta del proyecto básico. Esto, sin embargo, viene desvirtuado por lo señalado en ese informe pericial al indicarse que de la comparación del proyecto básico y de ejecución visados no se deduce una alteración sustancial en la situación y traza de la cubierta del edificio, lo que lleva aparejado que la volumetría de éstas sea similar. Asimismo se indica que “en ninguno de los dos proyectos analizados y visados aparece utilizable la planta bajo cubierta”. Ha de señalarse asimismo que la única discrepancia que se contiene en el informe técnico emitido por el citado Servicio de la Diputación Provincial de Zamora respecto del proyecto de ejecución en relación con el básico, con el que se había concedido la licencia, se refería a la mencionada inclinación de la cubierta, por lo que tampoco procedía la paralización de las obras, al amparo del art. 184 de la Ley del Suelo de 1976, que se cita en el acto impugnado, al efectuarse sin ajustarse a las condiciones de la licencia, toda vez que cuando se dictó ese acto no se estaban efectuando obras en esa cubierta, como resulta de las fotografías acompañadas al acta notarial de 12 de noviembre de 1997, que consta en autos. Todo ello supone que la suspensión de las obras, adoptada en el Decreto de la Alcaldía impugnado de 10 de octubre de 1997 no era procedente por lo que ha de ser anulado».