Responsabilidad patrimonial por anulación de títulos habilitantes

En este post, traemos a colación el Dictamen del Consello Consultivo de Galicia (CCG) n.º 343/2019, favorable respecto a los intereses del Ayuntamiento de Marín, en un supuesto de responsabilidad patrimonial a causa de la anulación de una licencia de obras.

El expediente tuvo varias cuestiones interesantes:

A) Principio «pro actione«. No se planteó expresamente como una reclamación de responsabilidad patrimonial, sino que utiliza la nomenclatura de «Reclamación administrativa previa«.

Con la entrada en vigor da Lei 39/2015, ya no es necesario interponer reclamaciones previas antes de demandar a una AAPP, para comenzar un proceso civil o un proceso laboral, ya que como expone expresamente en su Preámbulo:

“De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos,la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas”.

Como inciso, la reclamación administrativa previa estaba anteriormente regulada en el art. 120.1 de la Ley 30/1992 ,que señalaba que:

«La reclamación en vía administrativa es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de Ley».

Por lo tanto, en virtud del principio «pro actione» se tramitó como reclamación de responsabilidad patrimonial.

La jurisprudencia se ha manifestado en numerosas ocasiones respecto al citado principio «antiformalista«.

– STS de fecha 30 de diciembre de 2011 (Casación 208/2008):

“…en lo que ahora interesa, es de destacar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 117.3 CE, los tribunales de este orden de jurisdicción contencioso-administrativo quedamos compelidos a interpretar las normas procesales, cuando del derecho de acceso a la jurisdicción se trata, no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en un sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por un formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 118/1987, de 8 de julio, FJ 3; 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 3/2004, de 14 de enero, FJ 3; y 187/2009, de 7 de septiembre, FJ 2).”

– STS de fecha 25.05.2009 (casación 4808/2005):

«en el procedimiento administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por lo que estos pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por ende lógico que al no podérseles exigir un conocimiento acabado de las normas jurídico-administrativas se favorezca la superación y/o subsanación de defectos formales en la presentación de sus escritos. De ahí que se enfatice el principio «pro actione» y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias formales en su calificación».

B) «Exceptio doli«. Fue el argumento fundamental empleado por el Ayuntamiento en los siguientes términos:

La aplicación de la “ exceptio doli” señalada en la última parte del artículo 48.d) del TRLS 7/2015, ya fue adverada por numerosa jurisprudencia, entre otras muchas, en las siguientes sentencias:

– Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 1079/2006 (n.º recurso 4354/2003) de fecha 23.11.2006:

“CUARTO: La licencia se solicitó y se concedió para la instalación de una estación BTS de telefonía móvil, (…) y pese a haberse recibido el recurso a prueba de su instancia, señalando como hechos a acreditar la realidad de los daños, ninguna prueba propuso y ello necesariamente conduce a la desestimación parcial del recurso, máxime cuando también exigía acreditación de si la instalación realizada se correspondía con la proyectada y autorizada, pues obviamente lo instado al margen de la licencia no puede ser objeto de indemnización (…)”.

– Sentencia del Tribunal Supremo (n.º recurso 149/2003) de fecha 09.04.2007:

«Sin embargo, en esta materia, la regla general tiene una importante excepción en la norma contenida en el número 2.º del art. 232 de la citada Ley (art. 39 del Reglamento ) al preceptuar que «en ningún caso habrá lugar a indemnización sí existe dolo, culpa el negligencia graves imputables al perjudicado»; prueba que ha de correr a cargo de quien la alegue -como causa de exoneración- conforme a las reglas generales. Y sí es cierto que cuando se otorga una licencia que infrinja el ordenamiento, lo es a petición del interesado y como regla de conformidad con el proyecto presentado, por lo que hace difícil la posibilidad de alegar desconocimiento de la infracción (salvo en casos de ordenaciones urbanísticas incompletas lo confusas, etc.). Sin embargo ello no es suficiente porque la nueva normativa no supone una exención total o absoluta de responsabilidad ( frente al sistema anterior), sino que exige la existencia de dolo lo culpa grave imputable al administrado (…)».

– STS de fecha 26 de Septiembre de 2000 (Rec. Cas.3456/96):

«La responsabilidad por licencias urbanísticas se determina, según el artículo 232 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 , conforme a las normas que regulan con carácter general la responsabilidad patrimonial de la Administración; de ahí que para que sea viable una pretensión indemnizatoria de esta naturaleza se ha de haber producido un daño efectivo, evaluable económicamente, antijurídico e individualizable en relación a una persona o grupo de personas. Cuando concurren estas circunstancias procede el derecho a indemnizar, siempre que no exista dolo, culpa o negligencia grave imputables al perjudicado – artículo 232 in fine del Texto Refundido de 1976 . Existe en este particular una reiterada doctrina jurisprudencial -entre otras, sentencias de 21 de marzo, 2 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13, 29 y 12 de julio de 1999 y 20 de julio de 2000 – que sostienen la exoneración de la responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido«.


– Sentencia del Tribunal Supremo (nº recurso 4644/2001) de fecha 20.01.2005:

“(…)QUINTO.- En el caso de autos debe concluirse estimándose el único motivo de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Gelida, con la consiguiente exoneración de responsabilidad patrimonial del mismo, por cuanto debe considerarse que fue exclusivamente la grave conducta negligente de los instantes de la licencia, al solicitar éstos, sabedores como eran de que en él concurrían los presupuestos normativamente exigibles para su concesión, la que determinó que posteriormente las licencias con el desarrollo cronológico que se ha expuesto hubieran tenido que ser anuladas (…)”.

En este sentido, también traer a colación la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (nº recurso 4338/2006) de fecha 24.04.2008, que desestima recurso contencioso por anulación de licencia cuando en el proyecto se falseó la superficie mínima de la parcela para poder obtenerse la licencia, cuando no se poseía a misma.

– Dictamen CCG n.º 5/2017:

“(…) Así las cosas, es indiscutible que tales desajustes alejan en mucho la obra realizada del proyecto licenciado, y son de la exclusiva responsabilidad del reclamante, y el Consejo ya se ha pronunciado en el sentido de desestimar reclamaciones en supuestos como el presente ( CCG 445/2015), considerando que las obras que en él están licenciadas, son construidas a riesgo y ventura del promotor. Dicho de otro modo,no puede reclamarse un daño antijurídico por parte de quien tiene una conducta antijurídica (…)».

– Dictamen CCG nº 445/2012:

«(…) Quinta.-En definitiva, la actuación administrativa tiene que calificarse como justificada y apropiada en el supuesto de hecho objeto de nuestro análisis, por cuanto se mantienen invariables las circunstancias determinantes de la resolución municipal por la que se incoó el procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, por no ajustarse las obras hasta ahora realizadas en el inmueble de titularidad de la parte actora a la legalidad urbanística vigente y a las condiciones de la licencia urbanística concedida.

Bajo esas condiciones y en la medida en que la reclamante mantuvo las irregularidades e ilegalidades en la ejecución de las obras, no puede advertirse que el Ayuntamiento de Ribadeo haya incurrido en situación de ser responsable de algún daño, por cuanto los perjuicios económicos alegados por la parte actora no encajan, por las razones apuntadas, en el concepto jurídico de lesión indemnizable, por no constituir el daño que le hubiese podido causar un daño antijurídico, mientras los Tribunales de Justicia no declaren la ilegalidad de la actuación administrativa. Razones por las que procede la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial analizada, en paridad de criterio con lo manifestado por el instructor en su propuesta de resolución (…)».


– Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (nº recurso 186/2011) de fecha 01.10.2013:

“(…) Frente a ello, no puede oponerse que la actuación del recurrente fue leal para con la Administración, sin ánimo e intención de inducirla a error, pues el comportamiento de áquel mereció de esta Sala la consideración de fraudulento, al haber construido una apariencia con el único fin de obtener una licencia ilegal del Ayuntamiento, y a esta valoración ha de estarse nuevamente al enjuiciar la cuestión desde el prisma de la responsabilidad patrimonial de la Administración en la concesión de ese título habilitante posteriormente anulado (…)”.

En resumen, la licencia anulada judicialmente no respetó los condicionantes establecidos en la misma, extralimitándose los interesados en su actuación, por lo que la reclamación fue desestimada.

Así se pronunció el objeto de este post, el Dictamen CCG nº 343/2019:

«(…) A mayor abundamiento, y aun considerando que la acción hubiera sido ejercitada en plazo, tampoco puede obviarse que el interesado ejecutó obras al margen de la licencia concedida, conducta que de por sí excluye la buena fe del promotor de las obras, impidiendo, por tanto, una eventual indemnización por los daños derivados de la anulación judicial de la licencia (artículo 48, letra d) del Texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbano aprobado por el Real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre ).
Considerando lo que precede, el juicio de este órgano consultivo debe ser favorable a la desestimación de la reclamación presentada (…)”.

C) Extemporaneidad de la acción. El Dictamen CCG nº 343/2019 también se pronuncia sobre la misma, en los siguientes términos

“(…) Por lo tanto, habiendo transcurrido más de un año desde la notificación de la sentencia anulatoria de la licencia (el 25.04.2014) hasta la fecha de la interposición de la reclamación (el 23.5.2018), debe concluírse en la prescripción de la acción ejercitada de acuerdo con el establecido en el artículo 67.1 de la LPAC».

Dictamen CCG nº 343/2019 para descargar en el siguiente enlace: