Las Instrucciones en Urbanismo

Cada vez son más frecuentes estas figuras de «soft law«, debido a las necesidades de interpretación normativa, dada la volatilidad legal e inseguridad jurídica en la que vivimos hoy en día.

Como en todos los ámbitos de acción de las AAPP, el urbanismo no es ajeno a estos instrumentos; pero en numerosas ocasiones son utilizadas de forma errónea, modificando las normas a las que deben interpretar.

La casuística de las Instrucciones es de lo más variada. En la actualidad, por ejemplo, están proliferando en materia de instalación de terrazas, viviendas de uso turístico, etc…; sobre todo para dar agilidad a la recuperación económica post – covid, ya que la modificación de las Ordenanzas por no hablar de las Modificaciones de Planeamiento son sumamente arduas.

Debemos usarlos con sumo cuidado, para evitar los efectos de su nulidad como, entre otras, ha establecido la STS de fecha 18-12-2019 (FJ 5º):

«QUINTO.- Respecto de la nulidad de la misma, en modo alguno podrían existir dudas, a la vista de las conclusiones a las que llega la sentencia de instancia —declarando su nulidad de pleno derecho—, con base en la auténtica naturaleza del acto y de sus consecuencias jurídicas.
En síntesis, debemos ratificar:
1º. Que lo aprobado en modo alguno puede ser considerado como una mera Instrucción con apoyo en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del sector público (LSP).
2º. Que, en realidad, se trata de una modificación de las Normas Urbanísticas del Plan General de Madrid, con una finalidad de alteración de las mismas concreta y específica, y que su funcionalidad no puede quedar limitada, por las razones que expresa la sentencia de instancia, a una simple función interpretativa.
3º. Que tal modificación normativa del PGOU, obviamente, es llevada a cabo con evidente incumplimiento del procedimiento bifásico legalmente establecido al efecto (destacando sus trámites de aprobación inicial y provisional municipales, así como definitiva, autonómica), y, todo ello, mediante la decisión de un Concejal del Ayuntamiento (si bien, por delegación de funciones), sustrayendo la definitiva competencia autonómica.
Si bien se observa, la supuesta Instrucción no va dirigida a los funcionarios o técnicos municipales —finalidad, que ya de por sí, dado su contenido técnico resultaría discutible—, sino que incide en los particulares o entidades titulares de inmuebles en patio de manzana de Madrid; por otra parte, la misma Instrucción desarrolla preceptos, más allá de su simple aclaración, con carácter vinculante y regulador. La sentencia realiza un minucioso examen del contenido de la misma destacando las alteraciones que implica, sobrepasando el contenido de la vigentes Normas urbanísticas, afectando al Plan Especial previsto en las mismas, y, ampliando —por esta vía— las obligaciones urbanísticas. Aun tratándose de una modificación puntual, su debilidad procedimental es reconocida por su autor en la intervención realizada en la sesión de la Comisión Permanente Ordinaria de Desarrollo Urbano Sostenible, que tuvo lugar en fecha de 22 de marzo de 2017, esto es, después de su aprobación e, incluso, después de su publicación en el Boletín Oficial del Ayuntamiento».

La utilización de Instrucciones, Circulares, etc… debe ser para supuestos de mera interpretación tasados, sin que supongan una innovación normativa respecto a la norma sobre la que versan.

Su uso fraudulento tiene como fin, la búsqueda de la inmediatez y saltarse los procedimientos legalmente establecidos, con clara merma de las garantías jurídicas.