Caducidad de las licencias por ministerio de la Ley

En la actualidad, ya no queda duda sobre la necesidad del procedimiento de caducidad de las licencias urbanísticas, con el preceptivo trámite de audiencia al interesado.

De este modo, en el ámbito urbanístico Gallego, queda ya lejana la caducidad por ministerio de la Ley, recogida en la LOUGA, en las versiones anteriores a la modificación llevada a cabo por la Ley 2/2010, 25 marzo, de medidas urgentes de modificación de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia (desde el 20 abril 2010); dónde se recogía el supuesto «ope legis» de caducidad automática de las licencias, transcurridos tres años desde el otorgamiento de las mismas sin que se hubiesen iniciado las obras.

La jurisprudencia se ha pronunciado sobre esta caducidad del siguiente modo:

–STSJ de Galicia n.º 320/2008, de fecha 24 de abril de 2008, rec. 4191/2006:

«(…) Ahora bien, al margen de los supuestos de caducidad automática por ministerio de la Ley contemplados en el artículo 197.3 y DT 4ª de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, este criterio de que las licencias de obras solo se pueden considerar caducadas en una resolución expresa que ponga fin a un expediente tramitado específicamente para realizar tal declaración ha sido objeto de importantes matizaciones».

En el mismo sentido la STSJG nº 1015/2007, rec. 4214/2006 y la STSJG nº 95/2009, de fecha 5 de febrero de 2009.

El inicio de las obras, debe ser efectivo y constatable, no bastante para probarlo «meras tareas constructivo-preparatorias»:

-STSJ de Galicia n.º 53/2011, de fecha 20 de enero de 2011, rec. 4146/2010:

«(…)3.— Además, el Art. 197,3 de la vigente redacción de la Ley núm. 9/02, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, señala que «la caducidad —de la licencia—, será declarada por la Administración municipal previo procedimiento con audiencia del interesado. No obstante, transcurridos TRES (3) AÑOS desde el otorgamiento de la licencia sin que se hubiesen iniciado las obras se entenderá caducada automáticamente por ministerio de la Ley y no podrán iniciarse las obras sin obtener nueva licencia ajustada a la Ordenación urbanística en vigor». 4.— Por tanto, no consta documentalmente acreditada ni en su caso justificada ya no la finalización sino ni siquiera el inicio de dicha construcción —sin que conste ni acervo gráfico ni documental al respecto que desacredite o aún justifique dicho omisivo proceder a la postre determinante de aquella declaración de caducidad en su día inicialmente adoptada en vía administrativo-municipal—, sin que desde luego aquellas meras tareas constructivo preparatorias puedan entenderse como enervatorias de aquellos plazos de caducidad legalmente establecidos a los presentes efectos —tal como en supuesto análogo incluso se sentó por aquella otra Sentencia núm. 190/10, de 18 de febrero, dictada por esta misma Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ. de Galicia».

Respecto a la fecha de referencia del inicio efectivo de las obras, será tras la entrada en vigor de la LOUGA, con independencia de que la fecha del otorgamiento de la licencia sea anterior, es decir no tiene porqué cumplirse el plazo de inicio antes de la LOUGA, sino que si tras su entrada en vigor se cumpliera el plazo otorgado para el inicio, se producirá la caducidad de la licencia, como así se exponía en la DT 4ª de la derogada norma.

-STSJ de Galicia n.º 236/2013, de fecha 21 marzo de 2013, rec. 4039/2013:

«(…) PRIMERO: La Administración Autonómica apelante cuestiona la interpretación alcanzada en la sentencia de instancia respecto a la disposición transitoria cuarta. 1 párrafo segundo de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, precepto en el que se establece que las autorizaciones y licencias otorgadas en suelo rústico y en el suelo de núcleo rural antes de la entrada en vigor de esta ley en las que no se haya iniciado la edificación, «en el supuesto de que ya hayan transcurrido los plazos para la iniciación, se entenderán automáticamente caducadas por ministerio de la ley». Según dicha sentencia, la indicada disposición transitoria ha de ser entendida en el sentido de que el transcurso del plazo de iniciación debe referirse a la fecha de entrada en vigor de la Ley 9/2002 y no a una posterior, criterio que sin embargo no puede ser compartido ya que la redacción de ese precepto no contiene tal limitación, la cual tampoco resulta de la propia naturaleza y sentido de la mencionada disposición transitoria, con la que se está contemplando el correspondiente supuesto en relación con el desarrollo de las consecuencias y alcance de licencia otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 9/2002, no amparando la referida disposición transitoria, en su ámbito propio de regulación, una exclusión privilegiada de casos de incumplimiento del plazo de iniciación de la obra».

Por otro lado, debemos diferenciar dos conceptos, la extinción de la licencia y la caducidad de la misma, como así distingue la STSJ de Galicia n.º 391/2017 de 21 septiembre de 2017, rec. 4547/2016:

«(…) Además, había de entenderse caducada automáticamente por ministerio de la ley la licencia a partir de la vigencia de la LOUGA al haber transcurrido el plazo fijado para la iniciación de las obras (1 año). En las fotografías incorporadas a las actuaciones se observaban las construcciones en el año 2012; nada había en el año 2002 y en la foto aérea de Costas, obtenida en el año 2004, no se apreciaba iniciada la ejecución de las obras, que dieron comienzo en el año 2008, conforme se infiere de la fotografía aérea que Costas obtuvo en ese año. Por lo tanto, desde el año 2002, fecha de otorgamiento de la licencia, hasta el año 2004, transcurrieron dos años sin dar comienzo a la ejecución de las obras. Al tiempo de la resolución administrativa existía la cimentación, los pilares de la planta baja y la cantería hasta la altura del forjado de la planta. Se trataba de un uso no permitido en esta clase de suelo. Nada justificó el actor, ni entonces ni ahora, que permita variar el acertado criterio de la Sala de instancia, al valorar la prueba practicada, en modo alguno, arbitrario, ilógico o irracional.

(…) En este punto, hemos de incidir en que la parte actora parece confundir dos conceptos plenamente diferenciados: la extinción de la licencia (párrafo primero del apartado 1) y la caducidad de la misma (párrafo segundo de dicho apartado 1). La extinción se refiere a licencias vigentes al tiempo de entrada en vigor de la LOUGA para el caso de que no se hubieren iniciado las obras pero estuviere todavía abierto el plazo a tal fin concedido, estando prevista su extinción para el caso de que se aprecie incompatibilidad con la nueva ordenación urbanística, con sujeción a un procedimiento contradictorio y previa indemnización.

La segunda, en cambio, alude a supuestos, como el que nos ocupa, en que las obras no se inician dentro del plazo fijado en la licencia, ya sea por la propia vigencia de la LOUGA (cuando el plazo hubiere ya expirado a la entrada en vigor de la misma), ya sea porque, aun estando vivo el plazo señalado en la licencia cuando gana vigencia la Ley, las obras no se inician en el plazo al efecto concedido. En el presente supuesto la fecha límite para que el actor diera comienzo a las obras era el 19 de enero de 2003, por lo que no habiendo cumplido esa exigencia, la caducidad de la licencia era una consecuencia legal obligada. Sostiene el recurrente que el presente supuesto tiene perfecto encaje en el párrafo primero toda vez que, a la vigencia de la LOUGA, todavía estaba vivo el plazo para acometer la ejecución de las obras. No es aceptable la tesis que mantiene la parte actora, ya que los párrafos primero y segundo del apartado 1 de la repetida Disposición Transitoria, contemplan supuestos diferentes: El párrafo primero alude a licencias vigentes a la entrada en vigor de la Ley (1 de enero de 2003), en el caso de que aún no se hubieren iniciado las obras pero estando abierto y vivo el plazo a tal fin fijado en la licencia, en las que, por determinadas circunstancias (disconformidad con el nuevo régimen establecido), y antes de que expire aquel plazo, la Administración tiene el derecho de extinguirlas, previa indemnización y con sujeción a un procedimiento contradictorio. El plazo para la ejecución de la obra a que se refiere la licencia sigue vivo, de ahí que se proceda a su extinción o revocación. El párrafo segundo, en cambio, si bien prevé también aquellos supuestos de licencias vigentes a la entrada en vigor de la Ley, difiere del caso anterior en que las obras no se inician en el plazo concedido por la licencia (en este caso 1 año). Ello determina la caducidad automática de la licencia, por ministerio de la ley, tal y como recoge el expresado párrafo segundo. En este caso el plazo para la ejecución ha expirado, por lo que no cabe hablar de extinción, sino de caducidad. Y este es el caso concreto del actor. Obtuvo la licencia en fecha 19 de enero de 2002, por lo que el plazo de un año para el inicio de las obras finalizaba el 19 de enero de 2003. La LOUGA entró en vigor el 1 de enero de 2003. Las obras comenzaron a ejecutarse en el año 2008. Lógico parece que tanta demora justifique la caducidad operada. Cierto es que la Administración pudo en el período comprendido entre el 1 y el 19 de enero de 2003 hacer uso de la facultad de extinción que preveía el párrafo primero del apartado 1 de la tan citada Disposición Transitoria Cuarta, pero que no lo haya hecho no justifica la inaplicación del párrafo segundo del apartado 1 de dicha norma que no recoge limitación temporal alguna».