Desarrollo económico versus defensa del medio ambiente

Tras la lectura del interesante artículo «La desregulación ambiental post pandemia en clave de incumplimiento Aarhus» de Isabel Hernández San Juan, publicado en la revista Práctica Urbanística, Nº 172, Sección Ordenación territorial y urbanística, Septiembre-Octubre 2021, Wolters Kluwer (a la cual agradezco sus citas); recupero unas reflexiones acerca de que el impacto económico del COVID-19, no puede ser la excusa o el parapeto, que implique o suponga una “rebaja” o relajación de los requisitos en la tramitación ambiental de ciertos proyectos.

El equilibrio entre recuperación económica post-COVID 19 y seguridad jurídica en el ámbito medioambiental, debe ser la meta o fin de las modificaciones normativas llevadas a cabo, amparado siempre en el interés general ex artículo 103 CE.

Esta tesis del equilibro/armonización es la que ha planteado la jurisprudencia de nuestros Tribunales. Así desde la promulgación del artículo 45.1 de la CE, encontramos claros ejemplos de ello, como la STC 64/1982, de 4 de Nov. (rec.114/1982).

A priori, con carácter general no existe entre preservación del medio ambiente y desarrollo económico una prevalencia “per se” de ninguno de ellos, sino que se establece la necesidad de armonizar y compaginar ambos bienes constitucionalmente protegidos, y en caso de que se diera esa relación prevalencia de uno sobre otro, ésta habría de realizarse “ad hoc”.

Ejemplo de esto último, lo encontramos en la STC 170/1989, de 19 de Oct. (rec. 404/1985), cuando sienta para un caso concreto la prevalencia del medio ambiente, tras sopesar todas las variables; así subraya que:

“(…) La existencia de estas cautelas, el carácter territorialmente limitado de la prohibición, y su escasa repercusión en el interés general económico, permiten entender que el legislador autonómico ha ponderado adecuadamente los valores constitucionales protegibles y que, por ello, el art. 14.2 C) de la Ley autonómica no es contrario al art. 128.1 C.E (…)”.

Esta línea inicial de “cohonestación” entre desarrollo económico y medio ambiente ha tenido plasmación definitiva en la STC 53/2017, de 11 de mayo, cuando señala que la evaluación ambiental es“(…) un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (stc 64/1982, fundamento jurídico 2). La evaluación del impacto ambiental aparece configurada como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva –con relación a proyectos de obras y actividades– de ámbito objetivo global o integrador y de naturaleza participativa» (fj 4 y, en idénticos términos, stc 90/2000 de 30 de marzo, fj 4, y, más recientemente, en la stc 57/2015, de 18 de marzo, fj 4) (…)”.

Y seguidamente que:

“(…) la evaluación ambiental se articula como un trámite complejo y esencial para cohonestar el desarrollo económico con el deber de protección del medio ambiente que tienen todos los poderes públicos, conforme al artículo 45 ce, en aras de un desarrollo sostenible. Su fin es garantizar la adecuada integración de los aspectos ambientales en el marco de los distintos procedimientos administrativos que rigen la elaboración y adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que estén sometidos a dicha evaluación, para que las autoridades competentes conozcan y valoren las repercusiones que éstos pueden tener en el medio ambiente, consideren las alternativas ambientalmente viables, y establezcan las necesarias medidas de prevención, corrección y, en su caso, compensación de los efectos adversos para el medio ambiente (…)”.

En una línea continuista, la reciente STC 113/2019, de 3 de octubre cita expresamente los anteriores párrafos de la citada STC 53/2017, no dejando margen a posibles interpretaciones distintas.

Fuera del ámbito constitucional, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, también se ha hecho eco de la doctrina marcada por las anteriores sentencias. Resulta muy ilustrativa por su carácter a modo de compendio, la STS 2006/2016 de 19 de Sep., rec. 2081/2015, de la que conviene extractar lo siguiente:

“(…) Añade la sentencia que: «Las explotaciones mineras, a la par que potencialmente agresoras del medio y el paisaje, constituyen una indudable fuente de riqueza estatal, al punto de constituir uno de los más claros y clásicos ejemplos de demanialidad. Por ello se hace especialmente necesario en esta materia compatibilizar la protección medioambiental con el desarrollo económico«.

“(…) En cualquier caso, lo que aquí interesa destacar es que los instrumentos de ordenación urbanística pueden establecer limitaciones o hasta prohibiciones a las actividades mineras y así lo hemos recordado en nuestra sentencia de 3 de noviembre de 2010 (casación 5294/2007), respetando, en todo caso, que conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional la prohibición genérica de las actividades extractivas y mineras en un extenso espacio a fin de proteger el medio ambiente requiere la ponderación de la importancia que para la economía nacional implica la explotación minera de que se trate y el daño que se pueda producir al medio ambiente (véase sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982 (…) «.

“(…) También debe citarse la STS de 01 de abril de 2009, RC 9773/2004 , en que se cuestionaba la necesidad de un juicio de ponderación entre dos bienes constitucionales como son el medio ambiente y el desarrollo económico, armonizando la protección del primero con la explotación de los recursos económicos que la explotación de la cantera implica; sentencia en la que declaramos la imposibilidad de legalización de una explotación, a cielo abierto, de cantera de granito, sin la correspondiente licencia municipal, denegada con base en informes técnicos en los que se resalta la clasificación urbanística del suelo, que lo hace incompatible con la explotación que se desarrolla, al estar situada la cantera en un Espacio Natural Protegido.

En la STS de 22/02/2006, RC 5805/2003 , desde la perspectiva de ponderar los intereses contrapuestos —el particular en continuar con la actividad empresarial y el público en preservar de un impacto negativo el monte catalogado—, pusimos de manifiesto que «(…) Nos parece que este último merece mayor protección ante el riesgo de que resulte imposible su completa restauración, pues los perjuicios causados a la entidad recurrente presentan un componente primordialmente económico y, por consiguiente, susceptible de reparación aunque sólo fuera por medio de la indemnización y no de la reposición o restitución, por lo que compartimos la apreciación de la Sala de instancia que le conduce a denegar la medida cautelar pedida por entender que «debe prevalecer el interés público de preservar los valores medioambientales del espacio público de que se trata, incluido dentro de los límites del Parque Nacional de Sierra Nevada».

En fin, desde otra perspectiva, la preocupación por la necesaria ponderación de ambos bienes se pone de manifiesto en la Disposición Adicional Primera de la Ley 12/2007, de 2 de julio , por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a la Directiva 2003/55/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, que ha añadido un nuevo artículo, el 122, a la Ley 22/1973, de Minas, conforme al cual «Cualquier prohibición contenida en instrumentos de ordenación sobre actividades incluidas en la Ley de Minas deberá ser motivada y no podrá ser de carácter genérico (…)».

Sin duda, es necesario el desarrollo y la reactivación económica, pero no a cualquier precio. Habrán de ponderarse los intereses contrapuestos, en aras de la búsqueda de soluciones lo más equitativas posibles.

Ejemplo concreto de esto último lo encontramos en materia de residuos.

Así en el ámbito estatal, el Proyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados, respecto a la “better regulation” es sustantiva su DA 10ª que, contempla la posibilidad de que las autoridades competentes establezcan procedimientos administrativos simplificados (ex art. 96 LPAC) en situaciones de emergencia así como la consideración de la gestión de residuos como servicio esencial en caso de crisis sanitarias como las acontecidas por el COVID-19, previendo en esos casos la modificación de las autorizaciones que puedan ser necesarias para prestar tal servicio, lo que sería llevado a cabo de oficio por parte de las administraciones autonómicas, previa audiencia al titular de las mismas.

Y en cuanto al equilibrio economía versus medio ambiente, aparte de recoger el ya consolidado principio de jerarquía de residuos en su art.8, recoge expresamente en su art. 17.1, entre sus objetivos lo siguiente:

“(…) 1. Con la finalidad romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación de residuos, las políticas de prevención de residuos se encaminarán a lograr un objetivo de reducción del peso de los residuos generados(…)”.

Del mismo modo, como ejemplo en el ámbito autonómico en esta materia de residuos, la Ley 6/2021, de 17 de febrero, de residuos y suelos contaminados de Galicia, sigue la estela estatal, recogiendo en su art.2.c) entres sus finalidades y objetivos:

“(…) c)La estabilización y reducción de la producción de residuos en cuanto a su peso, volumen, diversidad y peligrosidad, con el fin de disociar la producción de residuos del crecimiento económico (…)”.