Concreción de las Órdenes de ejecución

El artículo 15.1. b) de la Ley del Suelo estatal (TRLS 7/2015), ya recoge con carácter básico (DF 2ª) que el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones comprende con carácter general, cualquier que sea la situación en que se encuentren, el deber de conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte a los dichos usos.

El contenido debe ser concreto, conciso y completo, recogiendo todas las medidas necesarias, no bastando remisiones genéricas ni mucho menos las establecidas de «plano»; ya que podría incurrir en nulidad la orden de ejecución (incompleta) dictada.

La jurisprudencia se ha pronunciado en este sentido de forma unánime:

STSJ de Andalucía de fecha 18 de diciembre de 2006:

«(…) El presente recurso tiene por objeto el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Almuñécar de fecha 13 de junio de 1997, que ordenaba a la Comunidad (de Propietarios) actora la adopción de cuantas medidas sean necesarias para conservar las condiciones de seguridad y salubridad obligadas por la legislación urbanística y medioambiental en vigor».

STS de fecha 3 de marzo de 1998, rec. 1316/1992:

«(…) El requisito de la previa concreción de las obras a realizar y su valoración, en la medida de lo racionalmente posible y previsible, junto con el requerimiento al interesado, constituye presupuesto necesario e imprescindible para la validez y eficacia jurídica de tal orden de ejecución. La ejecución sustitutoria, no puede decretarse ni realizarse de plano y sin más que un previo dictamen previo técnico, sino que el inicio de esa ejecución sustitutoria, ha de ir precedido del necesario requerimiento al interesado para la realización de esas obras debidamente precisadas y concretadas.

(…) Pero independientemente de la posible modulación de la exigencia legal de realización de esas obras de seguridad, salubridad y ornato, es indudable que para cumplir una orden de hacer, a efectos que al no ser cumplida, se legitime su ejecución sustitutoria por la Administración local es necesario, que previamente a tal ejecución municipal sean concretados y pormenorizadas cada una de las obras a realizar, de modo que el obligado a hacerlas tenga tiempo y oportunidad para efectuarlas, porque nunca puede exigirse a los administrados un «facere» cuyo contenido material no conozca».

ATS de fecha 10 de septiembre de 1997, rec. 474/1997:

«(…) TERCERO.— Ciertamente, hay que convenir con la sentencia recurrida que el contenido de la citada resolución administrativa no respeta la doctrina reiterada de este Tribunal, recogida en dicha sentencia, en relación a la necesidad de concreción de las obras a realizar por la propiedad como resultado de los correspondientes expedientes de disciplina urbanística. En efecto, esta doctrina —de la que son muestra las sentencias puestas de manifiesto en la Providencia de 22 de abril de 1997— señala que «una orden de ejecución de obras debe contener en general una relación detallada de éstas pues en caso contrario se estaría ante una imposibilidad de ejecución que determinaría la nulidad de pleno derecho de aquélla» (Sentencia de 3 de marzo de 1989), pues «es indudable que para cumplir una orden de hacer, cualquiera que sea su objeto (…), es necesario que por la Administración municipal que la ordene, sean concretadas y pormenorizadas cada una de las operaciones que hay que efectuar, es decir, en que las mismas han de consistir» (Sentencia de 21 de diciembre de 1990), y ello porque el deber genérico de mantener los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos (artículo 181 Ley del Suelo de 1976), ínsito en el contenido normal del derecho de propiedad, que corresponde a todo propietario «se concreta en la obligación consecuente mediante la emanación de la orden de obras, acto administrativo éste a cuyo contenido ha de exigirse una clara precisión» (Sentencia de 30 de diciembre de 1989), detalle y precisión que no reviste el Decreto municipal impugnado en los términos en que el mismo aparece redactado, tal y como razona la Sentencia recurrida, pues «sin esa necesaria precisión o concreción de las obras el administrado destinatario de la orden no estaría en condiciones de cumplirla» y, añade la misma, «En el caso litigioso la falta de concreción de las obras a realizar — simplemente se hacen constar los daños antes indicados— viene precedida además de una absoluta imprecisión de las causas determinantes de las deficiencias denunciadas, ya que la orden de ejecución impugnada tiene por fundamento un informe municipal que se limita a (…) decir que «estos daños podrían tener cierta relación con las obras que se están realizando en la finca colindante»».

STS de fecha 12 de noviembre de 1997, rec. 1742/1992:

«(…)QUINTO.— Por las siguientes razones hemos de confirmar la sentencia impugnada. 1ª) La realidad de las deficiencias de conservación del edificio está acreditada en los dos informes obrantes en autos, uno del Sr. DIRECCION001 (folio 49), expedido en fecha 13 de febrero de 1989, y otro de la Sección de Edificación Deficiente (folio 50), de fecha 31 de marzo de 1989, ambos confeccionados después de girar sendas visitas. 2ª) En el hecho tercero de los de la demanda, la parte actora achacó únicamente la inconcreción a las obras de picado y reparación del revoco de fachadas y patios, así como de las bandejas de balcones, mientras que en apelación afirma que también son inconcretas las obras de revisión y reparación de cubierta, cuyo mal estado produce goteras en varios puntos. Se trata de una postura contradictoria que no le es lícito procesalmente mantener a la parte actora, porque con ello se vulnera la buena fe procesal (artículo 11-1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Pero, en todo caso, no existe inconcreción en ningún punto del requerimiento, ni en el referente al picado y reparación del revoco de fachadas y patios y bandejas de balcones (ya que tanto las obras o a realizar —a saber, picado y reparación del revoco— como el lugar en que hay que hacerlas —fachadas, patios y bandejas de balcones—, son sumamente precisos), ni en el referente a la revisión y reparación de la cubierta (ya que la precisión de que el mal estado de ella produce goteras en varios puntos, acota el lugar o puntos en que la reparación es necesaria). 3ª) Todas las obras ordenadas son obras de reparación que entran de lleno en el concepto de obras de seguridad, salubridad y ornato público a que se refiere el artículo 181 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, incluso en el picado y reparación del revoco de patios, ya que el informe obrante al folio 49 aclara que el revoco de los patios está «desprendido o desprendiéndose en diversas partes», lo que alude inequívocamente a falta de seguridad. 4ª) El hecho de que con posterioridad a la fecha en que se dictó el acto impugnado (4 de mayo de 1989) la interesada haya procedido a la realización de todas o algunas de las obras ordenadas, tal como se manifiesta en la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo de fecha 7 de abril de 1993, podrá afectar a la ejecución del acto impugnado (que quizá no necesite ya ejecución forzosa), pero no convierte en disconforme a Derecho un acto que era legal al tiempo de dictarse».

STS de fecha de 6 de noviembre de 1991:

«(…) Cuarto: Como ya tiene repetidamente declarado esta Sala el deber genérico de los propietarios de mantener las edificaciones en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos, del art. 181 de la Ley del Suelo, sólo se transforma en obligación jurídica estricta cuando la oportuna orden municipal de ejecución conmina a tal realización de obra, de modo concreto, específico y detallando las operaciones a realizar, por lo que si tal requerimiento no es concreto —Sentencia de 8 de febrero de 1988— el mismo es disconforme a Derecho. En el supuesto aquí enjuiciado, no obstante las calas efectuadas en el edificio y la previa constatación de su estado, la autoridad municipal requirió a la propiedad para que realizara, «previas las oportunas calas, las obras de reparación y consolidación del edificio», lo que revela que el acuerdo recurrido, en este segundo extremo, se limita a reiterar el precepto legal genérico del art. 181 de la Ley del Suelo, pero sin concretar ni especificar en modo alguno las medidas a adoptar por el propietario, de lo que se desprende la consecuencia ineludible de estimar el recurso en este aspecto del requerimiento efectuado, que se deja sin efecto y con su consecuente de carencia de efectos jurídicos, sin perjuicio, claro está, de que la Administración proceda a efectuar nuevamente tal orden de ejecución con los requisitos legalmente establecidos».

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